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式论黑龙江省城市规划中的公共参与问题

2019年4月14日  北京房产继承律师   http://www.bjsfcjc.com/
以往在黑龙江省城市规划过程中,市民作为城市的真正主人,仅仅作为抽象数字而存在着,城市规划师编制城市规划的主要依据是决策者的价值观、生活体验和传统的规划理论和方法。1986年“人口与城市未来”国际会议巴塞罗那宣言提出:“经济发展是解决任何城市问题的根本途径,同时必须采取为全体人民提供均等机会的社会公平政策。”在我国随着《中华人民共和国城市规划法》的正式颂布实施及规划界对城市规划最终是为人民服务的工作所达成的共识,我省城市规划中的公共参与呈现出从宏观到微观的多层次、多样化的蓬勃发展趋势。本文仅结合实际对其现状特点、存在问题与对策等问题进行了初步的论述和探讨。
一、黑龙江省各级政府为城市规划中的公共参与提供了多种机会
1.1992年6月9日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过的《黑龙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》(以下简称“省法”)中规定了在城市规划制定和实施方面鼓励公共参与的有关条款。如在第三章城市规划的制定第十三条明文规定:“编制城市规划应当广泛征求有关部门的意见……”,再如在第四章城市规划的实施第二十条明文规定“城市规划经批准后,城市人民政府应当公布并进行广泛宣传。”这就为全省各城市在编制和实施城市规划全过程中引入公共参与提供了法规依据。
2. “省法”第十八条明文规定,县以上城市总体规划审批前,须经省城市规划技术鉴定委员会组织技术鉴定,并向审批机关提出技术鉴定报告。黑龙江省人民政府为此专门成立了以主管城市建设的副省长为首脑的省城市规划技术鉴定委员会,专门负责征询各行各业权威人士、高层次专家、学者对县城以上城市总体规划的意见、建议并进行了综合平衡和技术审定。90年代初至今开展的黑龙江省70个市、县城市总体规划在省人民政府审批前,均由省城市规划技术鉴定委员会进行评审和审定。
3.黑龙江省及各市人民代表大会的代表、政治协商会议的委员在定期召开的会议上,每次均有针对城市规划的提案和建议。如哈尔滨市人大代表杨明远研究员提出将哈尔滨建设成为东北亚重要国际经贸城的建议被省、市政府采纳并成为新一轮编制哈尔滨市城市总体规划过程中确定哈尔滨城市性质的主要内容之一。
4.省、市各级人民政府专门设有人民建议征集制度,征集中有不少关于城市规划的意愿和要求。如闻名中外的世界四大冰雪节之一的哈尔滨冰雪节从1985年开始创办至今已有10多届。举办冰雪节的创意构想来自于哈尔滨人宋勤修题为“冰雪节及同步运动”的建议。“哈尔滨正处在时代的起飞线上,冰雪节将是哈尔滨发展史上的重要里程碑。她不仅是哈尔滨冰雪艺术、冰雪运动的象征,而且是哈尔滨同步起跑的象征。哈尔滨已有的经济基础与各种优势同冰雪节联系起来,将构成一种特殊的增效运动,将在哈尔滨构成‘黄金时空’,并迅速形成多功能大市场”。这一切将为哈尔滨的起飞安上双翼,使哈尔滨成为具有广阔发展前景的国际贸易城、艺术城和科技城,成为具有鲜明个性特点的高频率、快节奏、多功能的综合性、开放性、现代化城市,哈尔滨市政府采纳了这个建议。笔者之一曾在1991年我为冰雪节献计活动中,以题为《开拓优化“黄金时代”》一文参与并获奖。
5.各级市、县人民政府在编制城市规划工作过程中均非常注重运用多种方式,广泛征求、听取社会各阶层人士的意见和要求。如1993年编制黑河市区城市总体规划过程中市政府曾召开动员大会、座谈会、民意测验、审定会等多种公共参与方式,对该城市总体规划编制的各个环节进行了公共参与尝试并取得了较好的效果。
6.许多市、县政府在城市规划编制完成后,采用电视、报刊、广告、宣传单等多种方式提倡市民公共参与。如哈尔滨市通过报纸将国务院批准的城市总体规划向全市人民公布,1994年肇东市在城市规划法颂布实施纪念日出版专刊总结城市编制及执法情况并宣传城市规划科普知识。大庆市在《城市规划法》颁布实施4周年之际开展城市规划知识竞赛,大庆高新技术开发区将其总体规划图竖在开发区边缘的广告牌上向市民宣传。
二、公共参与在我省城市规划工作各环节中已均有尝试
到目前为止,我省在区域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划、旅游规划及城市规划专题研究等各类规划设计与研究中均已进行了不同程度的公共参与。
1.在区域城镇体系规划方面。例如黑龙江省城市规划设计研究院在1993-1994年编制《黑龙江省设市预测与规划》过程中,根据黑龙江省的实际情况,将影响乃至决定黑龙江省城市发展潜力的城镇现状综合发展水平、城镇建设条件、城镇发展区域基础条件三大类18项因素,聘请省内外城市规划、城市经济、城市地理、城市基础建设等方面的著名专家、学者对评价指标按设市影响大小进行了排序,在此基础上取得了各因素的权重,该项研究在方案构思阶段和成果阶段,还邀请省内外专家、学者进行了评议和技术鉴定,使黑龙江省设市预测与规划编制过程能够获得定性与定量相结合的较好效果。政府决策与专家参与协同,取得国内同类成果的领先水平。
2.在城市总体规划方面。例如在1993年编制黑河市区城市总体规划过程中,以民意测验的方式了解到广大市民对黑河市的发展战略目标、近期建设重点、旧城改造原则、城市特色、重点保护建筑、加深城市规划管理等方面的诸多意见和想法,公共参与为我国首批沿边开放城市黑河市新一轮城市总体规划的编制成功奠定了坚实的基础。
3.在城市规划专项设计方面。如黑龙江省城市规划设计研究院在1992年编制中国油都大庆市中心城总体规划中,针对城市景观特色专题规划问题,主要通过发放问卷的形式进行调查,对帮助规划人员了解大庆人心目中的城市形象观起到了较大作用。
又如1994年黑河市环城东路详细规划针对这段主要交通干道现存问题与规划意向对市民进行了民意调查,取得了宝贵的第一手资料。
再如,1997年哈尔滨市中央大街改造保护规划编制过程中通过电视、报纸、向市民宣传,许多市民积极参与了对规划方案提出宝贵意见,获得了不少市民的心声。
4.在旅游规划方面。例如在1994年黑龙江省城市规划设计研究院在黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县域旅游规划中开展了有关旅游需求意向的调查和分析。旅游者的兴趣点应作为旅游开发的重点,但这种研究属于社会心理学的范畴,以前研究者较少。为了更好地了解旅游者的需求意向,规划师在哈尔滨市、齐齐哈尔、大庆市进行了针对杜尔伯特县域旅游规划的民意调查。
我国目前的旅游形式以观光型旅游为主,根据民意调查的结果看,大多数城市居民仍倾向于这种旅游形式,但调查结果还表明这样一个事实:城市居民中已经有了较强的度假需求,一旦带薪假期出现,度假旅游将成为旅游需求中的重要组成部分。
根据在杜尔伯特旅游的最大客源地大庆市的调查结果分析,大多数城市居民在五日工作日工作制休息的两天内愿意出行(占调查总数据和92.3%,下同),其间外出旅游的距离多愿意在乘车2-4小时的距离以内(45%),这样既可以脱离喧嚣的城市,又不至于影响下一周的工作。
 
大多数城市居民愿意以家庭为单位外出旅游(48.3%),其次为集体旅游(31.7%)。旅游者大多愿意充分利用每周休息的两天时间进行旅游活动(56.7%)。
调查的结果表明,城市居民去杜尔伯特旅游的兴趣点着眼于“新”、 “奇”、 “野”,并强调一定的参与性。旅游项目中较受欢迎的有蒙古族的文化和生活方式(68.3%)、美丽的草原风光(61.7%)、独特的沙地景观(70%)、壮观的冰上捕鱼(53.3%);最受欢迎的活动有骑马(55%)、游泳(43.3%)、垂钓(55%)、射箭(46.7%)等;旅游者对于蒙古族特色的食品(66.7%)、野味烧烤(85%)和连环湖鱼宴(45%)等美食也表示较浓厚的兴趣。久居城市的人,对于杜尔伯特清新的空气也很向往(56.7%)。
在民意调查中,我们还对旅游业中的一些配套项目进行了调查。旅游纪念品中,较受欢迎的有土特产品(53.3%)、蒙古族工艺品(40%)、苇制纪念品(38.3%)、纪念章(26.7%)等,从中可以反映出我国居民的消费水平。在住宿接待设施中人们仍存在猎奇心理,蒙古包(55%)、水上旅馆(35%)较受欢迎,而一般旅馆(30%)仍将作为主要接待设施。在旅游区内部的交通工具,装饰马车(56.7%)、骑马(46.7%)较传统的汽车(23.3%)、三轮车(5%)等更受人们青睐。
5.在一些城市规划专项研究方面,也有一些公共参与的尝试。
如哈尔滨市城市规划设计研究院1996年11月完成的市科学技术委员会下达的软科学课题《哈尔滨市城市特色塑研究》,针对哈尔滨市城市景观风貌有关问题进行了市民问卷调查,公共参与结果如下。
公众参与城市规划 建设好未来哈尔滨
市民问卷调查结论 序号 问 题 选 择 项 结 果
序号 问 题 选 择 项 结 果
1 提到哈尔滨市,您首先想到的是什么? a.松花江 b.冰雪节 c.火车站d.防洪纪念塔 e.近代建筑f.太阳岛 g.老街区 h.其它方面 a、b、f、d
2 您认为哈尔滨市哪些景物景有特色? a.桦花江绿带 b.太阳岛公园c.中央大街 d.火车站 e.冰雪活动f.其它 c、e、a、b
3 您认为沿江哪些景色最好? a.松花江大桥 b.斯大林公园c.太阳岛公园 d.道外公园 e.防洪纪念塔 f.铁路江上俱乐部 c、e、a、b
4 哈尔滨应该发展和建设成什么样的城市? a.冰雪风光城市 b.国际贸易型城市c.工业城市 d.旅游城市 e.中西合壁的欧式风格城市 f.现代化高楼城市 b、a、d、e
5 您最喜欢啊些建筑? a.现代高层建筑 b.欧式建筑 c.有特点的多层建筑 d.其它高层 b、c、a
6 您最喜欢哪些高层建筑 a.沿江革高层建筑 b.中心区革高层建筑 c.机场新区革高层建筑 d.其它高层 b、a、c
7 您认为哪个区环境意好或最差 好:南岗区 道里区区 动力区
差:太平 道外   
8 节假日您经常去啊些地方休闲 江边 公园   
9 您经常去何处购物 百货商店 批发市场    
10 您喜欢的城市雕塑 (1)没有 (2)天鹅 (3)防洪纪念塔   
11 您对城市建设方面有哪些建议? (1)增加绿化 (2)加强街道建设 (3)完善小区建设   
另外我省规划界还针对城市规划中公共参与问题进行了初步的研究与探索,如曾在《试论市(县)域规划十大问题》、《关于小城市规划中市民参与的若干断想》(1991年)等论文中有所涉猎。
三、黑龙江省城市规划中公共参与的主要功能、问题与对策
1.当前我省城市规划中公共参与的主要功能评估。
城市规划中的公共参与,是城市市民以帮助、评判等多种方式参与编制城市规划的任何一个过程,城市市民参与具有层次性,其最基本的层次是对规划的活动的舆论作用,最高级的层次为市民亲自参加城市规划编制和实施的全过程,即真正意义上的人民城市人民规划、人民建设和人民管理。
我省城市规划中公共参与的初步尝试尚处在起步阶段,其在提高全社会对城市规划重要性的认识、调动广大市民积极参与城市规划全过程等方面已初步起到了积极的促进和牵动作用,对某些规划项目的设计与研究,较好地体现了民主决策的作用,市民的积极参与为规划方案增加了更切实、更充分的依据。在上述公共参与实例中市民的热情和积极性出乎规划人员的预料,仅如在黑河市总体规划和黑河市环城东路详细规划中多位市民的意见、呼声足以证明这一点详见附表。黑河市总体规划民意测验下发800项问卷,收回764张,回收率高达95.5%。
附表 黑河市环城东路详细规划部分民意汇总表(1994年8月) 部分被调查市民 请您简您简单谈谈对环城路今后发展的建议及设想
083号市民(一位52岁的干部) 黑河市环城路是唯一一条环绕黑河的宽马路,它应该是集贸易、金融、旅游为一体,具有黑河特色的代表路,目前,由于新建路两旁总体设想尚未完成,尤其感到有些路段还不完善,甚至行走都困难,一些垃圾无准确堆放点,全部暴露在众目睽睽之下,该道与宽阔 的环路极不相称,另外,环路比较宽,主要路口应该设交通灯,以便行车、行人安全。
047号市民(一位教师进修学校的副校长) 市政及规划部门去年以来对环城路投入了大量的资金进行改造,是造福于黑河百姓的一件大好事。我们非常高兴,今后的设想是:1、路两侧要进行绿化、美化、花园化。2、要尽快解决客运站至农科研一段路面的改造。3、路两侧尽量少建、少批门市房,以影响市容、市貌。4、要能在该路的几个主要交叉口建大化坛更好些,或增加此有教育意义的雕塑。
073号市民 应按环城路原规划建设宽度和路两旁的绿化搞好路两侧卫生和新建简易房,影响路面的宽度和市容要尽快解决。为了保持环城路面干净,公园路是土道,下雨天往环城路沾泥还难以行人。
082号市 环城路是目前黑河最宽的一条大街,应当把它建成最繁华的地段、除交通外,应是商业中心,共中包括购物、金融、旅游、娱乐等公共设施,另外环城路要改一个更合适的名字,目前的叫法是老黑河城区的一种历史叫法,现在的黑河环城路还不知在哪里。
085号市民(一位环保局干部) 环城路应是以交通为主的城市干道,为了防止灰尘,保护对环境的污染,应在路两侧设置绿化带,在住宅小区内设街心公园、绿地等,建筑应新颖,不能千篇一律,多发展公用建筑,少建工厂及大商场、大娱乐场所,建筑间距要适当开阔,防止见缝扎楼,尽量给城市居民造成一条优雅安静、和谐的居住和生活环境,成为我市最美、最少污染的城市道路。
014号市民(一位33岁的工程师) 对环城路要重新审查和修订各项基础设施规划,是否适合今后一定时期内黑河城市发展的要求,不能权大于《规划法》。为做好这项工作,建议成立一个由规划局牵头、有城建、邮电、电力、交通等部门的领导,对城建工作有建树的工程技术人员和专家参加的城市建设咨询谋机构,在市政府领导的主持下,审查规划和实施方案,并对实施情况进行监督检查和指导,建立稳定的城市基础设施建设资金,专款专用,动员全市人民改造和美化自己的工作、生活环境,提倡和坚持"人民城市人民建"的方针,组织全市的机关、企事业单位、街道、居民委、分片包干整修巷道、清险垃圾。
适当集资兴建一些投资少、见效快、人人受益的项目,如小型园庭绿地、种花种草等。
2.我省城市规划中的公共参与存在的主要问题。
鉴于我省城市规划中的公共参与在总体上仍处于最基本的舆论作用层次上,我省城市规划中的公共参与还存在诸多问题亟待解决。首先,在对公共参与重要性的认识上和城市规划学知识的普及上尚欠高度重视,随着日益深入的改革和多元化的规划实践,已经不断显,缺乏公共参与的规划,其依据往往是不充分的,没有充分的公共参与城市规划要想很好地满足市民的多元化需求是难以想象的,更难提供市民创造和实现自我价值在家园规划建设方面的理想和抱负;其次在公共参与机会方面,尚不能覆盖规划工作的各个环节,当前往往是规划编制单位和规划师在寻求规划依据时,以民意测验方式居多进行公共参与,在“A调查-B分析-C规划成果-D评估-E反馈”这一开放性的规划循环圈模式中,大都处在A调查环节上;第三,在参与组织机构与制度方面,尚不够健全。当前尚缺乏有效组织公共参与的机构和定期公共参与的机会,公共参与往往随规划项目而一事一议,具有一定的随意性和盲目性;第四在公共参与科学研究方面,尚缺乏深入系统研究,亟待吸收国内外有关城市规划中公共参与的经验和教训。
3.当前我省城市规划中公共参与的主要对策。
首先要通过各种舆论宣传导向,进一步宣传市民公共参与对于促进市场经济条件下追求效率和公平的城市规划成功重要意义的认识,进一步普及城市规划科学知识,不断增强社会各界自觉主动贯彻人民城市人民建的主动性和自觉性;其次要进一步创造我省城市规划中公共参与的多种机会,使广大市民与规划师和决策者能共同进行不断讨论、商议、评估、选择等活动,进一步完善公共参与的机制;第三,应进一步建立健全我省城市规划中公共参与的组织机构,使市民之间形成交流网络,彼此可以发展潜力、启发心智、增强城市规划社会意识的责任感,使规划师得以了解和把握市民的特殊意识和价值观,从而准确把握住规划所必须的历史、文化等地域资源,可以使市长等决策者充分体察民情和规划方案的科学性,从而为科学决策和民主决策奠定坚实的基础;第四,要进一步加强我省城市规划公共参与的科学研究,根据国际城市化的大趋势及现代城市规划对人的尊重、对自然的尊重、对历史文化的尊重等可持续发展的新需求,借鉴省内外、国内外公共参与的成功经验,不断创造可持续性的公共参与机会,以进一步发挥公共参与的多功能作用。

参考文献
黑龙江省实施《中华人民共和国城市规划法》办法 1992.6
金锋 蓝图在思索中展现╠╠访“大冰雪节”建议者宋勤修 哈尔滨日报 1998年1月6日版
俞滨洋、孙丽梅 开拓优化“黄金时空”新晚报 1991年12月16日
黑龙江省城市规划勘测设计研究院 《黑龙江省城市预测与规划》 1994年
黑龙江省城市规划设计研究院 大庆市中心城总体规划 1992年9月
黑龙江省城市规划设计研究院 黑河市环城东路主体规划方案 1994年8月
黑龙江省城市规划设计研究院 黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县旅游规划1994年
哈尔滨市城市规划设计研究院 哈尔滨城市特色塑造研究 1996年1月
俞滨洋 关于城市规划中市民参与的若干断想 东北城市规划 1991年第1期