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美国城市规划建设考察见闻

2019年4月14日  北京房产继承律师   http://www.bjsfcjc.com/
前一段时期,由南京市委组织部、市人事局以及市规划局共同举办了现代城市建设与规划培训班,组织开展了国内理论学习和国外专题考察等培训活动。美国城市规划建设给我们留下了深刻印象,也给我们很多启迪。
    一、美国城市规划建设的基本情况
    (一)城市规划
    美国的规划体系大致分为四个层次,一是综合规划,内容涉及经济、社会等各个方面,旨在明确区域性的战略发展目标。二是总体规划,是对综合规划的进一步深化,仅是建议,不具备法律效力。三是土地利用规划及分区规划,并制定区划法,这是美国控制土地的最基本手段,也是各城市规划工作的核心内容。方法是将城市划分为许多地块,并明确使用性质(如工业、农业、商业、住宅、公共设施等)和开发强度(如容积率、层高、体量等),批准后具有法律效力,必须严格执行。四是土地细分规划,是对区划的进一步细分,并将细分作为区划的控制手段。
    美国的城市规划在内容上主要包括:经济发展、土地利用、交通运输、环境建设、老城改造、历史保护、社区及住宅建设、文化艺术及其多样性等等。在规划目标上不单纯是考虑空间布局,而更多地融入了政府的经济、社会、文化等发展政策和目标。就规划工作本身而言,其目标主要包括以下几个方面:一是提供更有效的公用设施系统,降低城市运行成本;二是建设宜于居住的社区;三是提高环境质量;四是提高土地利用效益;五是将市场不会提供的公共物品和服务提供给大众。除此之外,在规划编制上还会综合考虑其他一些目标,特别是一些经济发展目标,包括:保持多样化的经济政策、保护弱势群体、减少贫困、缩小收入差距、增加就业机会、在给定的区域内增加税收来源、提供面对面交流的机会等。
    在美国的地方各级政府一般都设有规划管理部门,其职能一般包括:组织编制各类规划、负责区划法的修订、规划许可的发放以及规划执行的监督检查等。就规划编制而言,其基本程序是:根据需要,由政府规划部门组织有关规划编制工作,具体由专业规划师承担,主要依据是区划法。在编制过程中,一般都会以问卷调查等形式邀请市民一起讨论,集思广益,同时还必须与诸如公园协会、交通协会、财务预算等相关部门达成一致。这个过程一般会有几次反复,持续3-6个月时间。规划编制成果除必须得到公众的认可,还必须通过规划委员会的技术审查。各城市的规划委员会成员一般由市长或市议会推荐,享有很大的权力。但规划委员会的意见还不是最终意见,包括市民在内,如果不赞成委员会的决定,可依规定的程序,通过多种方式进行申诉,包括法律途径。在取得一致意见后,规划成果还必须获得市议会的批准才能正式实施。就规划管理而言,美国的规划管理非常严格,主要依据也是区划法以及经批准的规划。具体采用建设项目许可管理,并有专门的监察员,负责按照所发的许可实行全程跟踪监察,确保建设项目符合规划要求。
    根据美国的法律,考虑到社会经济发展的需要,在规划编制和管理过程中,允许对区划法以及已经批准的规划成果作出调整和修订,并有专门的机构接受有关申诉,但必须经过听证等严格的论证程序。
    (二)城市建设管理
    除规划工作以外,我们对美国城市建设管理的有关情况也作了初步的了解。
    美国是一个市场经济比较发达的国家,政府工作采用的是有限政府的管理理念,主要负责提供市场不能提供的一些公共物品和服务,如交通建设(包括对外交通、城市道路、公共交通等)、环境建设(包括公园、绿地等)、低收入家庭的住房建设、非盈利的文化设施和公共活动设施、历史文化保护等工作。
    交通建设情况。美国的出行方式主要以私人小汽车为主,如加州有3500万人口,平均每2人就有一辆车。美国全国有约2.9亿人口,机动车拥有量约1.8亿辆。因此在美国的城市规划建设中,道路交通建设是一个重点考虑的内容。通过多年的建设,目前美国的交通非常发达,基本形成了一个快速交通网络。道路交通的建设资金绝大部分由政府承担,并按照行政区划由各级政府分担。但城市公共交通系统的发展很不平衡,有的城市公交系统发达,如旧金山有7种公交方式,而有的城市甚至没有公交系统。原因除了与出行方式有关外,还与城市形态有关。美国的城市发展郊区化现象比较普遍,不利于形成有效的公交系统。由此也产生了一些负面影响,特别是在上下班高峰期进出城交通拥挤和堵塞。在观察中我们还发现,美国的一些大城市虽然车辆较多,但交通秩序井然。原因之一是美国这些大城市的路网密度较高。每隔一、二百米就有一条道路,因此大部分道路采用单向行驶,减少了红绿灯。此外交通法规比较详尽,行人和车辆的守法意识也比较强。
    环境建设情况。美国各城市十分注重环境保护和建设,早在1878年就制定了"城市森林法",要求把森林引入城市。因此在规划上对城市的公园、绿地建设有着严格的要求,凡规划确定的绿化用地,不论土地权属,一律不得改变用途。在建设上,一般按照土地的所有权进行划分,公有土地的绿化建设由政府承担,私有土地的绿化建设由业主承担。公路建设过程中也十分注意地形、地貌及植被的保护,从不轻易破坏。
    住宅建设情况。美国的规划工作十分重视社区建设,在规划上对社区的绿化、商业设施、公共活动场所、建筑间距、高度、建筑形态、甚至窗户等局部细节都有严格规定,以保证居民生活方便、环境优美。在管理上,除了规划及法律法规的要求外,一般都依赖社区居民自身的管理。在美国,大部分社区都有社区内居民自发形成的社区管理组织,负责协调社区内的有关住房建设、公共安全、卫生健康、银行、购物等各项管理事务。同时,这样的组织一般都与政府部门有着密切的联系和工作关系,起着桥梁作用。美国的住宅产业化程度较高,市场机制完善,经济繁荣时期的交易活动也十分活跃。作为政府,主要是负责解决中、低收入家庭的住房问题。其基本原则是:将此作为政府的重要工作、提供平等的机会、减少无家可归的人数等等。因此在美国,从联邦政府到州政府以及城市政府都有一系列的住房补贴政策,包括直接的住房建设投入,以保护弱势群体,维护社会稳定。
    二、学习考察的几点体会
    1、规划编制水平较高。善于运用新的规划理念以及新的技术方法,体现了超前性、前瞻性和科学性。
    2、规划的控制性较强,强调法定性。美国的规划具有明显的强制性,一经批准,任何人不得随意更改。同时,它又提供了选择性,允许按照法定程序修改区划法,以满足社会发展的实际需要。
    3、能正确处理城市规划建设与经济发展的关系,重视宏观战略的研究。规划工作较好地融合了政府的各项发展政策和目标,突出了城市发展的系统性,使得城市建设发展能够很好地满足经济发展和人民生活的需要。
    4、注重城市设计和特色的塑造。所到的几个城市都有各自不同的特点,其自然资源、功能定位、城市风格比较统一,较好地实现了功能和形态的有机结合。
    5、政府工作的透明度和社会参与度较高,强调公众性。无论在规划编制、基础设施建设、住宅建设、政府预算等方面都做到公开、公正,并接受社会各界的参与和监督,广泛地考虑公众的各种需求。
    6、前期研究工作要求很高。美国对项目的前期研究和论证工作要求很高,审查也非常严格。除技术性论证外,还必须对环境影响作出评估。因此,有的项目要一至两年的时间才能得到批准。
    7、坚持以人为本。在城市规划、建设、管理的各个环节中,处处体现了以人为本的基本思想,以满足人的需要为工作的出发点。
    8、注重生态环境保护。在美国的许多城市中甚至一些大城市中,都能切身体会到人与自然的和谐共生。城市生态环境的改善,极大地改变了城市形象,提高了生活质量,同时也促进了经济的发展。
    9、重视弱势群体的保护。这是城市政府必然考虑的社会问题之一,也是城市规划建设中必须考虑的重点内容之一。
    10、规划、建设、管理的法制化、制度化、规范化程度较高。在各个环节中,都有一系列比较完善的法规体系进行约束,工作制度也比较规范而且公开,各项管理工作也是按照法律法规以及规章制度的要求进行,真正达到了长效管理的目标。